Tien jaar na de varkenspest is de uitvoering van de reconstructie zandgebieden goed op gang gekomen, hoewel anders dan oorspronkelijk bedoeld. Gaandeweg is de reconstructie veranderd van een ruimtelijk antwoord op de varkenspestcrisis in een breed proces van integrale gebiedsontwikkeling in de zandgebieden van Overijssel, Gelderland, Utrecht, Noord-Brabant en Limburg. Dit blijkt uit evaluatieonderzoek van Alterra naar de tussentijdse resultaten van de reconstructie in opdracht van LNV.
Met de reconstructie zijn belangrijke successen geboekt en werkwijzen ontwikkeld, die ook elders doorwerken. Zo is de samenwerking tussen rijk, provincies en andere overheden sterk verbeterd. Op regionaal niveau zijn uitvoeringsorganisaties opgericht en breed gedragen plannen gemaakt, die betrokkenen daadwerkelijk willen uitvoeren. Maar de reconstructie maakt niet alle verwachtingen waar. De beoogde versnelling van de aanpak van omgevingsproblemen, zoals verdroging en te hoge ammoniakuitstoot, is nog niet zichtbaar. Ook de verplaatsing van intensieve veehouderijbedrijven naar meer geschikte locaties is lastiger dan aanvankelijk gedacht. Daarom bevelen de onderzoekers onder meer aan om voort te bouwen op het ontstane planeigenaarschap in de gebieden en dit niet te doorkruisen met nieuwe beleidsinitiatieven en organisatievormen.
Ontstaan reconstructie
Nadat de varkenspestcrisis van 1997 met man en macht was bestreden, wilde niemand een dergelijke crisis nogmaals meemaken. Daarom kondigde toenmalig landbouwminister Van Aartsen al tijdens de crisis een herstructureringspakket aan. Naast krimp van de varkenshouderijsector en strengere dierenwelzijnsmaatregelen omvatte het pakket ruimtelijke maatregelen om verspreiding van nieuwe uitbraken van dierziekten te voorkomen. Hij wilde met die ruimtelijke aanpak ook andere problemen oplossen op het gebied van milieu, natuur, landschap, water en economie. De voorstellen mondden uiteindelijk uit in de Reconstructiewet concentratiegebieden van 2002.
In de loop van de tijd is de veterinaire aanleiding voor de reconstructie volledig uit beeld geraakt en zijn de doelen op het gebied van milieu, natuur, landschap, water, landbouwontwikkeling en leefbaarheid op de voorgrond getreden. Zelfs de essentiële varkensvrije zones - aanvankelijk bedoeld om een snelle verspreiding van nieuwe pestuitbraken tegen te gaan - zijn inmiddels geschrapt. Na Brusselse toestemming om te vaccineren verviel in 2004 de noodzaak van deze zones.
Tussenresultaten
Er zijn wel tussentijdse resultaten geboekt (de reconstructie loopt tot 2015) qua vernieuwing van de beleidsvoering voor het landelijk gebied. Zo heeft het rijk taken en bevoegdheden overgedragen aan provincies en gebieden, en kregen provincies de regie over ontwikkelingen in het landelijk gebied. Tegelijkertijd zijn steeds meer maatschappelijke partijen betrokken bij de planvorming, is er veel planeigenaarschap ontstaan op regionaal niveau en is de resultaatgerichtheid in de uitvoering toegenomen. Ook bleek de reconstructie een kraamkamer voor nieuwe ontwikkelingsgerichte beleidsinstrumenten zoals ruimte-voor-ruimte. De reconstructie vergroot verder de mogelijkheden voor wonen en werken in vrijkomende boerderijen en stimuleert maatregelen op het gebied van recreatie en toerisme en leefbaarheid. Ten slotte draagt de reconstructie bij aan versterking van de landbouwstructuur en de uitvoering van bestaand omgevingsbeleid. De ruimtelijke zonering uit de Reconstructiewet is hiervoor een belangrijk instrument.
Integrale zonering: landbouwontwikkeling, verweving en extensivering
De invulling van die ruimtelijke zonering wijkt overigens af van de oorspronkelijke ideeën. De Reconstructiewet verplicht tot een zonering in landbouwontwikkelingsgebieden waar de landbouw vooruit kan, verwevingsgebieden voor landbouw, natuur en andere functies, en extensiveringsgebieden voor natuur of wonen. Achtergrond hierbij is dat veel landbouwbedrijven op de verkeerde plek zaten, bijvoorbeeld bij natuurgebieden of woningen. Dit leidde tot schade aan natuur en stankoverlast voor bewoners. De bedrijven zelf hadden er ook last van, want ze konden niet meer uitbreiden.
Provincies en breed samengestelde reconstructiecommissies werkten de zonering uit in regionale reconstructieplannen die rond 2005 gereed kwamen. Hieruit blijkt dat de zonering vooral gevolgen heeft voor de intensieve veehouderij. Van het idee om ook voor andere sectoren zoals melkveehouderij, boomteelt en glastuinbouw te zoneren is weinig terecht gekomen. Ook zijn de zones minder onderscheidend dan aanvankelijk beoogd, want in extensiveringsgebieden worden bestaande rechten van intensieve veehouderijbedrijven gerespecteerd. Verder is er nog redelijk veel ruimte voor bedrijfsvergroting in verwevingsgebieden en is de ruimte voor nieuwvestiging in landbouwontwikkelingsgebieden door milieu- en natuurwetgeving in de praktijk vaak kleiner dan verwacht.
Verplaatsingen
Verplaatsingssubsidies zijn een belangrijk middel om intensieve veehouderijbedrijven naar de 'goede' plek te krijgen. Alle reconstructieprovincies hebben verplaatsingsregelingen ingesteld. Alterra berekent dat er van de ca. 250 beoogde verplaatsingen rondom kwetsbare natuur op 31 december 2006 zeven bedrijven daadwerkelijk verplaatst waren, terwijl er 193 in voorbereiding zijn. De gerealiseerde afname van ammoniakbelasting op kwetsbare natuurgebieden is hierdoor gering. Bedrijfsverplaatsing blijkt een tijdrovend proces o.a. doordat de ontwikkeling van landbouwontwikkelingsgebieden veelal nog maar net op gang komt. Daarnaast moeten verschillende reguliere wettelijke procedures worden doorlopen en stellen provincies vaak (aanvullende) voorwaarden aan nieuwvestiging.
Omgevingsbeleid
Ook op het gebied van verdrogingsbestrijding, vermindering van stankoverlast en de realisatie van de Ecologische Hoofdstructuur is er nog geen duidelijke versnelling Toch zijn de onderzoekers niet pessimistisch. Door een gewijzigde aanpak (meer integraal en gebiedsgericht), een grotere bewustwording van gebiedspartijen over de omgevingsproblematiek, de inzet van extra instrumenten zoals ruimte-voor-ruimte, grondbanken en voorfinanciering van grondaankopen is de uitvoerbaarheid van het beleid wel toegenomen. Achteraf bezien was de verwachte versnelling voor de korte termijn ook weinig realistisch door moeilijk te beïnvloeden factoren als de hoge achtergronddepositie van ammoniak. Wel zetten nieuwe sectorale beleidsontwikkelingen, zoals de nieuwe ammoniakwet, de uitvoering onder druk. De onderzoekers bevelen dan ook aan om bij de ontwikkeling van nieuw beleid de gevolgen voor lopende uitvoeringsprocessen zoals de reconstructie beter te betrekken.
Regionaal maatwerk
De reconstructie heeft deels geleid tot meer eigen, op de specifieke omstandigheden van het gebied afgestemde oplossingen. Binnen de beleidskaders van het rijk hebben provincies en gebiedscoalities een eigen insteek gekozen, zoals bij de omvang van de gebieden, de uitwerking van de zonering, de invulling van het verdrogingsbeleid en de ontwikkeling van recreatie en toerisme. Ook heeft de reconstructie geleid tot een gebiedspecifieke 'doordenking' en concretisering van de doelen uit het omgevingsbeleid. Het planvormingsproces toonde wat de stapeling van natuur-, milieu- en waterdoelen op gebiedsniveau betekent en leidde daarop onderdelen tot voorstellen voor aanpassing.